近期，自然资源部、国家林业和草原局联合发布《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》，其中一句“新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发”引发市场广泛关注，甚至出现“各地将停止供地”的误读。我们认为有必要厘清概念、辨析政策本意，并在此基础上评估其对土地市场的实际影响。本文将从新增建设用地的定义、政策背景、常见误解及当前土地市场趋势四个方面展开分析。
一、什么是新增建设用地？——概念界定与历史定位
“新增建设用地”是指通过农用地转用审批等方式，将农用地（含耕地、园地、林地等）和未利用地转为建设用地的土地增量。其核心是“农转非”，本质上是土地利用总体规划指标的具体落地。根据《土地利用年度计划管理办法》（2016年国土资源部令第66号），新增建设用地量是计划管理的重要指标之一，长期以来明确用于保障国家重点建设项目和基础设施项目用地。
为更直观地理解农用地的构成，下表列出主要农用地类型及其转用场景：
由上可见，新增建设用地一直以来就主要用于国家级重大工程、基础设施及民生项目（如学校、医院、保障性住房等），与商品房开发所需的一般经营性建设用地属于完全不同范畴。
二、政策背景与目的：强化要素保障，支撑高质量发展
本次政策并非孤立出台，而是对2025年《关于进一步做好自然资源要素保障工作的通知》的延续与微调。其根本依据是党的二十届三中全会及中央经济工作会议关于“优化土地要素配置、促进经济社会发展”的精神。2026年作为“十五五”开局之年，政策更强调在守住耕地保护红线、生态保护底线的前提下，提升土地要素对高质量发展的支撑能力。
通览通知全文，核心精神在于“保护与发展并重”，具体措施包括探索健全国土空间规划许可制度、改进征地程序（如成片开发征收不再单独编制方案）等。这些举措旨在简化审批流程、提高用地效率，而非限制土地供应。因此，“原则上不用于经营性房地产开发”只是对新增建设用地用途的重申和强调，目的是确保稀缺的增量指标精准投向国家战略领域，避免被非重点经营性项目挤占。
三、误解辨析：为什么“不能用于房地产开发”不等于“停止供地”？
市场之所以产生“停止供地”的误读，主要混淆了“新增建设用地”与“房地产开发用地”两个概念。实际上，房地产开发用地绝大多数来源于存量建设用地（如旧城改造、低效用地再开发）以及规划确定的城镇建设用地范围内通过招拍挂出让的土地。这些土地不属于新增建设用地范畴。即便可能确实存在部分通过新增建设用地（农转非）来实现供地，其比例也是非常少的。
从历史政策看，优先保障重大项目一直是主线。2016年国土资源部令第66号就已明确，土地利用计划应“优先安排社会民生建设用地，保障国家重点建设项目和基础设施项目用地”。今年特意重申“原则上不用于经营性房地产开发”，主要基于两点考虑：
1、土地市场进入“缩量提质”阶段：当前全国土地供应总量普遍下降（多地降幅约20%），市场重心转向盘活存量、消化库存。在此背景下，新增建设用地指标更需聚焦国家战略，无需再大量用于商品房开发。
2、防止违规变相开发：实践中存在以民生或基础设施名义申请新增建设用地，实际用于建设度假村、商业街区等经营性项目的现象。此次明确禁止，有助于堵住监管漏洞，确保土地用途合规，即重点保障民生和重大战略项目。
另一个常见疑问是：城中村改造是否属于新增建设用地？答案是否定的。城中村土地本质是农村集体建设用地，本身就不属于农用地，也就不存在新增建设用地一说了。其改造属于存量建设用地再开发，不涉及农转用。城市动拆迁地块也多属国有存量土地，盘活方式与新增建设用地无关。
四、土地市场影响与展望：总量收缩但结构优化，优质地块仍受青睐
撇开这次说的“新增建设用地”，让我们关注房地产开发层面的建设用地供应。前面分析已经明确，这两类是不同类型的土地。在“缩量提质”基调下，2026年房地产开发领域的土地市场供应总量预计继续收窄，但供应质量将提升。各地自然资源部门将更注重推出区位优越、配套成熟、限制条件少的优质地块，以稳定市场预期。以上海、杭州、广州等热点城市为例，近期仍保持一定频率的宅地供应，且地块容积率、建筑密度等约束有所放宽，反映出“少而精”的供地策略。
与此同时，存量土地盘活将成为中长期主基调。通过城市更新、闲置土地收购和处置（专项债收购等）、低效用地再开发等途径，可释放大量可用空间，补充传统层面的土地供应渠道，并促进房地产市场供求平衡、增量存量互通。总体来看，本次自然资源部等部门的政策调整对房地产开发用地的实际供给影响有限，市场不应过度担忧。恰相反的是，包括缩量提质、盘活存量等方面的变化，对于房地产开发领域的土地供应规模和结构会有明显影响。
五、结论
2026年自然资源要素保障通知中关于新增建设用地的表述，是对既有政策的重申与细化，意在确保增量指标服务于国家战略和民生急需，而不能错误理解为房地产开发领域不供地了。房地产开发用地主要依赖各地今年的供地计划，以及存量盘活等系列工作的节奏，短期内供地工作仍由各地根据市场情况决定，但大方向朝着“总量收缩、质量提升”的方向进行。与此同时，房企需更加聚焦核心城市和动态变化的市场需求，积极把握“十五五”发展时期的住房需求新特征新规律，以高品质住房来吻合市场需求。
上海易居房地产研究院副院长 严跃进
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